Budżet zamawiającego na wyczerpaniu: jak wykonawca negocjuje zakres w Q4

Co znajdziesz w artykule?

• Dlaczego zakres robót w Q4 staje się przedmiotem sporu?
• Ramy prawne zmiany zakresu zamówienia publicznego
• Gdzie leży granica dopuszczalnej zmiany zakresu?
• Jak wykonawca powinien postępować w praktyce?
• Zmiana zakresu a ryzyko nieważności aneksu
• Podsumowanie

Czwarty kwartał roku to dla wielu wykonawców robót budowlanych czas szczególnej niepewności. Zamawiający zaczyna sygnalizować, że budżet się wyczerpuje, pojawiają się rozmowy o ograniczeniu zakresu, odkładaniu robót na kolejny rok albo zawieszeniu części prac. Wykonawca stoi wtedy przed pytaniem, które nie ma prostej odpowiedzi: co mi wolno żądać i czego muszę się wystrzegać?

Dlaczego zakres robót w Q4 staje się przedmiotem sporu?

Przyczyna jest prosta: publiczne jednostki zamawiające działają w rocznym cyklu budżetowym. Środki nierozliczone do końca roku często przepadają lub wymagają skomplikowanych procedur przeniesienia. Gdy inwestycja postępuje wolniej niż planowano albo inne pozycje budżetowe pochłonęły więcej niż zakładano, presja na ograniczenie zakresu zamówienia pojawia się właśnie jesienią.

Z perspektywy wykonawcy problem ma dwa wymiary. Pierwszy jest finansowy: już zaplanował zasoby, zamówił materiały, zaangażował podwykonawców. Drugi jest prawny: umowa o zamówienie publiczne nie jest zwykłą umową cywilną, którą strony mogą dowolnie renegocjować. Zmiany są tu możliwe, ale tylko w granicach wyraźnie wyznaczonych przez przepisy.

Ramy prawne zmiany zakresu zamówienia publicznego

Punktem wyjścia jest zasada niezmienności umowy o zamówienie publiczne. Umowa jest efektem sformalizowanego postępowania, w którym wybrano ofertę najkorzystniejszą na określonych warunkach. Dowolna modyfikacja po podpisaniu kontraktu zaprzeczałaby sens całej procedury przetargowej i naruszała zasadę równego traktowania wykonawców.

Prawo zamówień publicznych przewiduje jednak katalog wyjątków. Kluczowym przepisem jest art. 455 ustawy Prawo zamówień publicznych z 11 września 2019 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1320). Wskazuje on, kiedy zmiana umowy bez przeprowadzenia nowego postępowania jest dopuszczalna.

Klauzule przeglądowe w umowie

Najszersza możliwość zmiany istnieje wtedy, gdy zamawiający przewidział ją już na etapie postępowania, w ogłoszeniu lub dokumentach zamówienia, w postaci jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych postanowień umownych. Takie klauzule mogą obejmować między innymi zasady zmiany zakresu robót, z określeniem rodzaju dopuszczalnych modyfikacji i warunków ich wprowadzenia. Jeśli takie postanowienie znalazło się w umowie, wykonawca ma mocny punkt wyjścia do rozmów.

Zmiany niskowartościowe

Umowę można zmienić, gdy zmiany są niskowartościowe i nie przekraczają 10% wartości umowy w przypadku usług bądź dostaw oraz 15% w odniesieniu do robót budowlanych. Co istotne, zamawiający jest upoważniony do aneksowania umowy poprzez wprowadzenie zmian, których łączna wartość jest mniejsza niż progi unijne oraz niższa niż 15% wartości pierwotnej umowy w przypadku zamówień na roboty budowlane, przy czym zmiany te nie mogą modyfikować ogólnego charakteru umowy.

Okoliczności nieprzewidywalne

Dopuszczalna jest zmiana umowy bez przeprowadzenia nowego postępowania, jeżeli konieczność zmiany umowy spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć, o ile zmiana nie modyfikuje ogólnego charakteru umowy, a wzrost ceny spowodowany każdą kolejną zmianą nie przekracza 50% wartości pierwotnej umowy. Ważne zastrzeżenie: okoliczności skutkujące koniecznością wprowadzenia zmian muszą mieć charakter przekraczający standardowe ryzyka związane z realizacją kontraktu o określonym charakterze. Sam fakt wyczerpania budżetu zamawiającego, jeśli był możliwy do przewidzenia, nie wypełni tej przesłanki.

Gdzie leży granica dopuszczalnej zmiany zakresu?

Zmiana umowy jest istotna i niedopuszczalna, jeżeli powoduje, że charakter umowy zmienia się w sposób istotny w stosunku do pierwotnej umowy, w szczególności jeżeli zmiana wprowadza warunki, które gdyby zostały zastosowane w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to wzięliby w nim udział lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęte zostałyby oferty innej treści.

W praktyce oznacza to, że drastyczne ograniczenie zakresu robót, które zmienia ekonomiczny sens kontraktu, może być zmianą istotną niedopuszczalną bez nowego postępowania. Z kolei korektę w granicach 15% wartości można przeprowadzić stosunkowo sprawnie, o ile spełnione są pozostałe warunki ustawowe.

Osobna kwestia to zmiana terminu. Przedłużenie terminu wykonania umowy nie może być wprowadzone na podstawie art. 455 ust. 2 ustawy PZP. Urząd Zamówień Publicznych wyjaśnił, że przepis ten dotyczy zmiany wartości wynagrodzenia wykonawcy, która związana jest ze zmianą świadczenia. W dyspozycji tego przepisu nie mieści się zmiana terminu realizacji umowy. Zmiana terminu wymaga zatem odrębnej podstawy prawnej, najczęściej klauzuli przewidzianej w umowie.

Jak wykonawca powinien postępować w praktyce?

Gdy zamawiający sygnalizuje problem z budżetem, wykonawca nie powinien ani ulegać bez refleksji, ani zajmować postawy konfrontacyjnej od razu. Strategia musi być przemyślana i osadzona w realiach konkretnej umowy.

• Przeanalizuj umowę pod kątem klauzul zmiany. Zanim jakiekolwiek rozmowy ruszą, sprawdź, co dokładnie przewidują postanowienia kontraktu w zakresie modyfikacji zakresu, wynagrodzenia i terminów. Brak takich klauzul poważnie zawęża pole manewru zamawiającego.
• Udokumentuj poniesione koszty i zobowiązania. Zamówione materiały, zawarte umowy z podwykonawcami, zaangażowane zasoby: to wszystko ma wartość dowodową w ewentualnym sporze o wynagrodzenie.
• Każdą zmianę zakresu żądaj w formie pisemnej. Zmiana umowy o zamówienie publiczne wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Ustne ustalenia z przedstawicielami zamawiającego nie wywołują skutków prawnych.
• Pilnuj granic procentowych. Jeśli zamawiający chce ograniczyć zakres, upewnij się, czy nie przekraczacie progu, przy którym zmiana staje się istotna i wymaga nowego postępowania. To chroni nie tylko zamawiającego przed zarzutami kontroli, ale i wykonawcę przed nieważnością aneksu.
• Nie rezygnuj z wynagrodzenia za prace już wykonane i za uzasadnione koszty przygotowawcze. Ograniczenie zakresu na przyszłość nie oznacza automatycznie, że wykonawca traci prawo do zapłaty za to, co już wykonał zgodnie z umową.
• Rozważ skutki dla podwykonawców. Jeśli część robót jest realizowana przez podwykonawców, zmiana zakresu przekłada się na ich umowy. Zanim zgodzisz się na ograniczenie, oceń własne zobowiązania wobec podwykonawców i ryzyko roszczeń z ich strony.

Zmiana zakresu a ryzyko nieważności aneksu

To aspekt, który wykonawcy często pomijają, skupiając się wyłącznie na negocjacjach finansowych. Wprowadzenie do umowy zmian w przypadkach innych niż wymienione w przepisach ustawy PZP wymaga udzielenia nowego zamówienia. Jeszcze dalej idzie sankcja z art. 458 PZP: zmiana dokonana z naruszeniem przepisów ustawy PZP podlega unieważnieniu.

Oznacza to, że aneks wynegocjowany pod presją budżetową, ale przekraczający ustawowe granice, może zostać unieważniony przez organ kontrolny lub sąd. Konsekwencją jest powrót do pierwotnych warunków kontraktu, co w praktyce bywa dla obu stron bardziej dotkliwe niż brak porozumienia.

Prawidłowo skonstruowana klauzula zmiany w umowie powinna zatem być elementem każdego kontraktu w zamówieniach publicznych, negocjowanym i weryfikowanym jeszcze na etapie postępowania, zanim oferta zostanie złożona. To jest moment, w którym wykonawca ma realny wpływ na ramy przyszłych rozmów o zakresie.

Podsumowanie

Wyczerpanie budżetu zamawiającego w Q4 to sytuacja, która w branży budowlanej zdarza się regularnie. Prawo zamówień publicznych przewiduje mechanizmy pozwalające na elastyczne reagowanie, ale wyłącznie w ściśle określonych granicach. Przekroczenie tych granic niesie ryzyko nieważności aneksu i poważnych konsekwencji finansowych po obu stronach.

Jeśli prowadzisz kontrakt w ramach zamówienia publicznego i stoisz przed podobnym problemem, analiza konkretnej umowy i dokumentów postępowania jest niezbędna przed podjęciem jakichkolwiek decyzji. Kancelaria PRAEVIA obsługuje wykonawców i inwestorów w zakresie zamówień publicznych i prawa budowlanego: od weryfikacji umowy przed podpisaniem, przez negocjacje w trakcie realizacji, po spory o wynagrodzenie. Skontaktuj się, jeśli potrzebujesz oceny prawnej swojej sytuacji.

Masz podobny problem w swojej inwestycji? Skontaktuj się z nami: biuro@praevia.pl, tel. 514 383 268. Więcej informacji: https://praevia.pl/